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Les mesures de protection
En terme de protection des milieux naturels, la France reste un mauvais élève et subit de lourdes amandes de la Communauté Européenne. L'exemple des milieux aquatiques, qui doivent atteindre une qualité écologique “bonne” à l'orée 2012 selon la Directive Cadre Européenne, est caractéristique de la problématique environnementale en France : bien que la France ait été le premier pays à lancer les études sur la qualité des cours d'eaux, et ceci grâce à des connaissances scientifiques avancées dans le domaine de l'hydrobiologie, elle souffre aujourd'hui d'un retard important sur les objectifs à atteindre. Le réseau Natura 2000 est un autre exemple de ces lacunes de gestion : malgré la diversité des milieux naturels remarquables Français, les surfaces allouées au sites Natura 2000 restent insuffisantes selon la Commission Européenne. Il existe une cinquantaine de procédures plus ou moins complexes pour la protection des milieux naturels français. Les zones construites ou cultivées sont généralement peu représentées (lourd poid des lobby d'aménagement du territoire et agricoles) contrairement aux milieux littoraux (efficacité des Conservatoires du Littoral et des Espaces Naturels) ou à végétation clairsemée.
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Procédures globales à l'initiative de l'Etat...
Procédures spécifiques à l'initiative de l'Etat...
Protection Européenne et Internationale...
A l'initiative des collectivités et des particuliers...
Maîtrise foncière...
Les Parcs Nationaux sont des procédures de protection globale permettant de protèger un territoire exceptionnel et de grande dimension. La décision de création définitive est prise par l'Etat, et le Parc National est géré par un Etablissement Public Administratif (EPA). Cet EPA est dirigé par un conseil d'administration dont un président et un directeur ayant pouvoir de police (dirigeant des gardes assermentés pouvant infliger une amande d'un montant maximal de 3050 euros). Les Parcs nationaux sont divisés en deux grandes zones : la zone centrale sous protection rigoureuse (interdiction de chasse ou de ceuillette) et en principe inhabitée et une zone périphérique habitée, créée pour favoriser l'économie et la culture locale (réglementation beaucoup plus souple dans cette zone). Il existe 7 Parcs Nationaux en France, dont quatre en haute montagne (Vanoise, Ecrins, Pyrénées occidentales et Mercantour), et leur surface totale représente 3% du territoire soit 1 million 280 mille hectare. Ces parcs sont victimes de leur succès à travers une pression touristique forte (820 000 touristes par an pour le seul Parc National de la Vanoise). Les Réserves Naturelles Nationales (RNN), anciennement Réserves Naturelles Classées (depuis 2002), sont des procédures réglementaires protégeant des sites exceptionnels à l'échelle de l'écosystème (de taille variable, d'un marais à une forêt). Créées par Décret ministériel, ces RNN présentent une réglementation très contraignante et sont dirigées par des organismes gestionnaires aux statuts très variables (Association, EPA, ONF, ...), un comité consultatif définissant la politique globale de gestion et un comité scientifique assurant les recherches dans le cadre de la préservation des milieux. Au nombre de 153, ces réserves sont très représentées au niveau des Alpes et des Pyrénées. Un autre type de protection conventionnelle existe, sous la dénomination Opération “Grand Site”. Il s'agit d'une procédure initiée par l'Etat pour la restauration d'un milieu naturel patrimonial, et prise en charge en partie par l'Etat également. Les gestionnaires s'engage par cette convention à supprimer tous les disfonctionnements du milieu en question. Une trentaine d'opérations “Grand Site” ont été initiées depuis la création de la procédure (Dune du Pilat, Pointe du Raz, Mont St Michel, Gorges de l'Ardèche entre autres). Dernière procédure globale, l'Arrêté de Protection de Biotope (APB). Il concerne des milieux généralement peu utilisés par l'homme mais particulièrement intéressants sur le point de vue écologique. Créé par Arrêté Préfectoral, ce milieu va être classé en 2 volets : un volet “réglementation” qui va concerner le milieu essentiellement et un volet “interdictions” qui concerne certaines pratiques (destruction des talus ou haies, brûlage de chaume, drainage). L'APB n'a pas de structure de gestion particulière et est surveillé par la gendarmerie ou les gardes chasse nationaux. Depuis 1981, 516 APB ont été créées soit quelque 275 000 ha. C'est dans ce type de protection que l'on trouve les plus petits sites protégés (0,01 ha au niveau des combles d'une église au Finistère, acceuillant des populations de Chiroptères rares).
Il existe deux grands type de protections réglementaires à l'initiative du propriétaire du site. Celui-ci doit faire une proposition à l'Etat qui donne son agrément concernant la création de cette protection. L'agrément de l'Etat doit être renouvelé tous les 6 ans. Le première protection réglementaire est la Réserve Naturelle Volontaire (RNV), qui comporte les mêmes objectifs que la Réserve Naturelle Nationale (RNN). Leurs propriétaires sont des Associations, des particuliers ou des communes. Ils en confient la gestion à un organisme spécialisé tel qu'un Parc Naturel Régional, l'Office National de la Forêt ou autre. Il existait avant 2002 quelques 157 RNV soit environ 20 000 ha. Leur taille est, à l'image des RNN, très variable soit de 0,05 ha (Mine de Verdy dans le Rhône) à 2255 ha (RNV de Nyer dans les Pyrénées orientales). Leur statut, bien que très intéressant, a changé depuis 2002 : les RNV ont été intégrées dans les Réserves Naturelles Régionales à l'initiative des collectivités territoriales. Les propriétaires de RNV devaient céder leur réserve à la Région avant le 28 février 2003, date à partir de laquelle ils subissaient une expropriation. Deuxième type de protection réglementaire à l'initiative du propriétaire, les Réserves de Chasse et de Faune Sauvage (RCFS, non nationales comme les RNCFS). La chasse y est réglementée à l'initiative du propriétaire, détenteur du droit de chasse. Généralement, ce sont des procédures initiées par les Associations Communales de Chasse Agréées, leur durée est de 6 ans et leur objectif et de repeupler le site en gibier sauvage. Leur surface totale couvre quelques 400 000 ha, les RCFS remplacent les anciennes Réserves de Chasse Approuvée, les Réserves de Chasse sur le domaine public fluvial et maritime. La principale procédure initiée par les collectivité est une procédure d'Urbanisme, à travers les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU). Ces PLU déterminent les coefficients d'occupation des sols de la commune, selon plusieurs zonages. Quatres grandes catégories : les zones U ou zones urbaines équipées et classées en fonction des densités d'habitant et de leur utilisation (urbain, industriel, artisanal), les zones AU ou zones à urbaniser, les zones A ou agricoles destinées exclusivement à l'agriculture et enfin les zones N ou zones naturelles, protégées. La mise en place des PLU, assurée par les Maires de commune, doivent faire l'objet d'une enquête publique (avis des riverains). Ils sont évolutifs et fixent les projets urbains à travers le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) exprimant le projet de la collectivité sur un horizon de 10 à 20 ans. Toute modification du PLU doit rester cohérente au PADD. Les PLU intègrent d'autres procédures spécifiques telles que les Espaces Classés Boisés (ECB) : protection de toute sorte de boisement par réglementation des exploitations et activités au sein de cet espace. Les PLU prennent évidemment compte des Prescriptions “Loi Montagne” et “Loi Littoral” décidées par arrêté ministériel. Autre procédure à l'initiative des collectivités : les Réserves Biologiques Forestières. Leur objectif est le même que celui des réserves biologiques domaniales (intégrale ou dirigée), soit la protection de la faune et de la flore sans plan de gestion particulier. Procédure très peu répendue, il n'en existe que 13 en France soit 862 ha. Procédure très représentée sur le territoire national, à l'initiative des collectivités : Les Parcs Naturels Régionaux (PNR). Elle permet de protéger le patrimoine naturel, d'aider au développement de la région, de promouvoir le tourisme local et de réaliser des études scientifique sur l'écologie du site concerné. Procédure plus souple et plus particulière que les Parcs Nationaux (PN), les PNR sont construits autour d'une charte (programme) et comprennent un agrément sur 10 ans (on parle de Classement). Cet agrément du Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable est renouvellé si la charte a été respectée. Il en existe 40 en France dont 6 en région Rhône-Alpes. Leur surface totale couvre 11% du territoire national soit quelques 6 millions d'hectares. Les PNR ne possèdent pas une réglementation spéciale (contrairement aux PN et Réserves), c'est le droit commun qui s'applique (pour augmenter le degré de protection d'une partie du PNR, possibilité de la mettre en Réserve). Le déclassement d'un PNR est toujours possible (si la charte n'est pas respectée).
Outre les procédures globales, l'Etat peut initier des procédures spécifiques telles que les Réserves Nationales de Chasse et de Faune Sauvage. Ces réserves concernent de vastes territoires ou des territoires exceptionnels, ils sont classés par arrêté ministériel. L'objectif est la protection de l'avifaune et du gibier menacé, à travers l'interdiction totale de chasse, la réalisation d'études sur les populations et la formation de personnel spécialisé. Ces réserves sont établies sur 6 ans au minimum et sont gérées par des organismes dits “habilités (ONCFS, ONF, collectivités). De façon identique, les Réserves de Pêche interdisent toute action de pêche sur le domaine public pour la protection des frayères (zones de reproduction) et des zones de migration. La procédure est valable de 1 à 5 ans. Autre procédure spécifique, la Forêt de protection (ex: Fontainebleau), soit un peu plus de 80 000 ha en France. On y limite les activités, quelquesoit les propriétaires, principalement dans les zones sensibles (zones érodées par exemple). Seconde procédure spécifique concernant les milieux forestiers : les Réserves Biologiques Domaniale (concernant donc les forêts de l'Etat essentiellement). L'objectif est la protection de la flore et de la faune forestière sans gestion particulière. Elles sont de deux types : Intégrales (forêts non gérées) et ouvertes (forêt gérées par l'ONF principalement), elles restent sous surveillance. Au total, 200 000 ha de forêt sont concernés dont 120 000 ha en Réserve intégrale. Egalement procédure spécifique de l'Etat : la Directive de Protection et de Mise en Valeur des Paysages. Issue de la loi Paysage de 1993, cette procédure concerne les travaux et aménagement par l'obligation de respecter certaines normes paysagères. La directive concerne les clotures, carrières, campings, défrichements, démolitions et enseignes publicitaires. Elle est très contraignante vis à vis de l'urbanisme. Enfin, la procédure spécifique de l'Etat concernant les Zones Humides (issue de la Loi Eau du 3 juillet 1992) permet la protection des milieux aquatiques.
Autre moyen de protection des espaces naturels : la Maîtrise Foncière soit l'achat des terrains pour la mise en place d'une gestion appropriée. Il existe plusieurs voies juridiques possibles dans ce cas, en fonction du statut de l'organisme acquéreur. La première est l'acquisition par un organisme public : le Conservatoire de l'Espace Littoral et des Rivages Lacustres (CELRL = Conservatoire du Littoral). Ce CELRL, créé en 1975, peut acheter des sites menacés ou peut percevoir des dons immobiliers. Cette maîtrise fonciaire concerne essentiellement les côtes marines mais également les rivages de grands lacs dont la superficie est supérieure à 1000 ha. Le CELRL, Etablissement Public Administratif, reçoit chaque année des subventions de l'Etat pour acquérir de nouveaux sites. Il ne gère pas lui même ses possessions mais confie la gestion aux communes ou au département. Cette procédure permet de sauvegarder les milieux côtiers exceptionnels des promoteurs immobiliés soit de l'urbanisation massive (zones fortement convoitées sur le plan touristique et urbain). Le CELRL possède actuellement 475 sites soit plus de 65 000 ha. Cette surface a été augmentée de 83 ha de forêt naturelle remarquable surplombant la mer et l'anse de Cavalière au Lavandou (Var, Collines de Cavalière) en avril 2006 grâce à une donation du richissime Paul Ricard. Certaines régions sont malheureusement trop impactées par l'Urbanisme pour que ce type de protection soit applicable (rivage des grans lacs alpins, Alpes maritimes, nécessité d'acquérir les quelques arrière rives naturelles résiduelles). Deuxième type de maîtrise fonciaire, à l'initiative du département (Conseil Général) : L'Espace Naturel Sensible. Cette opération permet d'instituer une taxe directement sur les permis de construire (Taxe d'Espace Naturel Sensible), permettant ainsi de préserver la qualité écologique des sites et des paysages en évitant leur ubanisation excessive. Les revenus générés permettent d'acheter des sites naturels remarquables, de les entretenir et de promouvoir l'éco-tourisme. La France comptabilise plus de 4500 ha d'Espaces Naturels Sensibles, dont le suivi est généralement assuré par des structures associatives (Conservatoires d'Espaces Naturels entre autres). La maîtrise foncière peut également être réalisée par une personne “privée” ou une association. L'achat de terrain est une procédure de droit commun, bien que concernant les espaces agricoles et naturels, la Société d'Aménagement Foncier et d'Etablissement Rural aie un droit de préemption, permettant d'éviter le morcellement de l'espace agricole. Les principaux acquéreur fonciers dans le cadre de la protection des espaces naturels sont les Conservatoires Régionaux ou Départementaux d'Espace Naturel (CREN), associations loi 1901, assurant ainsi la protection de la richesse des milieux naturels d'une région. Les CREN agissent souvent en partenariat avec les collectivités, l'Etat voir l'Europe à travers une Convention qui définie les attributions de chaque partenaire. Les CREN s'occupent d'environ 1350 sites intéressants en France. D'autre types d'associations, les Fondations, considérées comme d'utillité publique peuvent également utiliser la maîtrise fonciaire pour assurer la pérénnité d'un site et sont ouvertes, comme les CREN, aux dons de particuliers et d'entreprises.
Définis par deux réglements européens, les Contrats d'Agriculture Durable (CAD) sont des protections conventionnelles entre l'Etat et le propriétaire privé, permettant une gestion durable et écologique des sites remarquables agricoles (sites nécessitant une activité agricole extensive pour préserver sa biodiversité par exemple). Relégués et suivis par les Conservatoires d'Espace Naturels le plus souvent, les CAD mettent en place un véritable cahier des charges à respecter par l'agriculteur. En contrepartie, l'Etat verse des compensations financières au propriétaire pendant 5 ans, grâce notamment aux subventions européennes. Cette procédure est largement utilisée dans les milieux naturels ouverts qui se dégradent suite à la déprise agricole. Autre protection réglementaire européenne imposée par la Directive “Oiseau” du 2 avril 1979, les Zones de Protection Spéciales (ZPS). Leur objectif est la protection des territoires d'espèces d'oiseaux sensibles cités dans l'Annexe 1 de cette directive. Ces ZPS se sont basées sur un inventaire des Zones Importantes de Conservation pour les Oiseaux (ZICO) qui n'obligeaient pas une réglementation spécifique (Label européen). L'inventaire des ZICO a été arrêté en 1992, mettant en évidence 285 sites. Sur ce nombre, seul 114 sites ont été extraits et placés en ZPS, soit une superficie de 800 000 ha (généralement, ces sites bénéficiaient déjà d'une protection). Procédure semblable aux ZPS et imposées par la Directive “Habitat” européenne (du 21 mai 1992) : les Zones Spéciales de Conservation (ZSC). Leur objectif est la protection des habitats naturels d'intéret communautaire (cités en Annexe 1), des habitats d'espèces d'intéret communautaire (cités en Annexe 2), des paysages et particulièrement ceux essentiels aux migrations (Annexe 3) et enfin des espèces sauvages menacées ou sensibles (Annexe 4). Cette directive prévoit la protection et la gestion des sites retenus. Largement utilisés pour établir les ZSC, les Zones Naturelles d'Intéret Ecologique, Faunistique et Floristique (ZNIEFF) de type 1 ou 2 (en fonction de l'enjeu écologique du site). Ces ZNIEFF n'imposent aucune réglementation mais donnent des indications précieuses sur la qualité écologique des milieux naturels en terme de biodiversité, de présence d'espèces protégées et d'habitats d'intéret régional, national ou communautaire (Comme les ZICO, la dénomination ZNIEFF est un label). Les ZNIEFF, validées par le Museum d'Histoire Naturel et enregistrées à la DIREN de chaque région, couvrent 13,8 millions d'hectares sur plus de 14 750 sites (dont 12 800 en type 1). Les ZSC et ZPS constituent le réseau de site Natura 2000, qui a eu beaucoup de mal à se mettre en place en France. La définition et la gestion des sites est confiée à un opérateur de document d'objectif Natura 2000 (DOCOB, EPA ou structure associative). Le classement en ZSC ou ZPS n'implique pas nécessairement l'arrêt ni même la modification de l'activité économique mais impose la mise en place du DOCOB. Il vise à la pérennité ou la restauration de processus biologiques et des éléments nécessaires à la conservation des types d'habitats ou des espèces dites "d'intérêt européen" pour lesquelles elles ont été désignées. Financièrement, le projet Natura 2000 est soutenu par l'Europe grâce au programme Life Nature (Budget pour la politique environnementale de l'Union Européenne) qui finance 50% du projet sur 3 ans. Il existe deux procédures conventionnelles de “protection” internationale. La première concerne la protection des Zones Humides d'importance internationale : la procédure “RAMSAR” (du nom de la convention de Ramsar ratifiée en 1986 par la France et initiée le 2 février 1992). Cette procédure permet l'inscription de zones humides sur une liste de sites à protéger, alors labellisés “RAMSAR”, mais le pays reste souverain quant à leur gestion et leur devenir. Il existe 18 sites en France. Autre Label de “protection” international : les Réserves de la Biosphère, lancées par le programme Man and Biosphere (MAB) initié par l'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture (UNESCO). Ce label prend en compte les patrimoines naturels mais également leur dimension humaine (culture, habitants). Il existe 10 réserves de ce type en France. D'autres conventions internationales existent, telles que la Convention de Paris (16 novembre 1972) initiée par l'UNESCO et relative aux sites culturels et naturels, la Convention de Washington du 3 mars 1973 définissant la réglementation du commerce international d'espèces protégées ou menacées, la Convention de Bonn (23 juin 1979) protégeant les espèces migratrices sauvages et la Convention de Bern du 19 septembre 1979, base de la directive Habitat Européenne, étendue aux pays de l'Est et certains pays d'Afrique.
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Outils juridiques pour la protection des Espaces Naturels Parcs Nationaux de France Réserves Naturelles de France Opérations “Grand Site” Cirque de Navacelle Baie du Mont St Michel Sixt Fer à Cheval Baie de Somme
[http://bibliothequeenligne.espaces-naturels.fr/outilsjuridiques/]
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[http://www.uicn.fr]
Outils juridiques pour la protection des Espaces Naturels Contrat d'Agriculture Durable Natura 2000 RAMSAR UNESCO Union Internationale pour la Conservation de la Nature
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